Юридическое управление городской Думы Нижнего Новгорода представило на заседании 2 сентября 2015 года заключение правовой экспертизы по вопросу «О распоряжении Правительства Нижегородской области от 28 июля 2015 года № 1378-р «О решении городской Думы города Нижнего Новгорода от 22 июля 2015 года № 160». Подавляющим большинством - 27 голосами «за» - депутаты городской Думы отклонили распоряжение правительства Нижегородской области от 28 июля 2015 года №1378-р «О решении городской Думы Нижнего Новгорода от 22.07.2015 №160».
Представляем полный текст юридического обоснования законности и правомочности действий городской Думы Нижнего Новгорода.
Распоряжение Правительства Нижегородской области от 28 июля 2015 года № 1378-р «О решении городской Думы города Нижнего Новгорода от 22 июля 2015 года № 160» (далее также – распоряжение) содержит предложение городской Думе города Нижнего Новгорода отменить решение от 22 июля 2015 года № 160 «О досрочном прекращении полномочий главы администрации города Нижнего Новгорода Кондрашова Олега Александровича и прекращении (расторжении) с ним контракта», главе города Нижнего Новгорода – обратиться в суд для расторжения контракта с главой администрации, до вступления в силу решения суда не расторгать данный контракт, а также содержит предупреждение об ответственности за нарушение законодательства, недопустимости необоснованного увольнения и назначения муниципальных служащих.
Издание распоряжения обосновывается пунктом «е» части 2 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон № 184-ФЗ), который предусматривает, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд.
Статья 21 Федерального закона 184-ФЗ устанавливает основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации: «Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии» (часть 1 статьи 21).
Именно для реализации данного основного полномочия высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты или обратиться в суд (пункт «е» части 2 статьи 21).
Решение городской Думы города Нижнего Новгорода «О досрочном прекращении полномочий главы администрации города Нижнего Новгорода Кондрашова Олега Александровича и прекращении (расторжении) с ним контракта» принято в рамках полномочий городской Думы города Нижнего Новгорода как работодателя в отношении муниципального служащего – главы местной администрации (в соответствии с частью 6 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса; контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования). Данное полномочие городской Думы не связано с полномочиями Правительства Нижегородской области, для реализации которых Правительство вправе давать органам местного самоуправления какие-либо рекомендации.
Отмечу также, что конституционность пункта «е» части 2 статьи 21 Федерального закона № 184-ФЗ уже была предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 19.02.2009 № 136-О-О «Об отказе к принятии к рассмотрению жалобы администрации городского округа город Воронеж на нарушение конституционных прав местного самоуправления подпунктом «е» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной сласти субъектов Российской Федерации» указал, что реализация положения подпункта «е» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» возможна лишь с учетом всех требований Конституции Российской Федерации, ее статей 130, 131, 132, и с использованием процессуального механизма, предусмотренного совокупностью норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. При этом, как было указано в определении Конституционного Суда, формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не должны нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. Тем самым устанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации по контролю за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации конкретизируются Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (глава 10), другими федеральными законами.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что в соответствии со статьями 1, 21, 26 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением Федеральных законов органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Таким образом, государственный надзор в данной сфере осуществляют органы прокуратуры, а не органы государственной власти Нижегородской области.
Поскольку Правительство Нижегородской области органом государственного контроля (надзора) не является, то распоряжение Правительства Нижегородской области от 28 июля 2015 года № 1378-р «О решении городской Думы города Нижнего Новгорода от 22 июля 2015 года № 160» должно рассматриваться как рекомендация органу местного самоуправления, не имеющая характера обязательной для исполнения.
Принятие городской Думой решения от 22 июля 2015 года № 160 «О досрочном прекращении полномочий главы администрации города Нижнего Новгорода Кондрашова Олега Александровича и прекращении (расторжении) с ним контракта» основано на нормах законодательства Российской Федерации.
Как установлено частью 6 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 131-ФЗ, лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, а контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (часть 3 статьи 9, часть 2 статьи 11) глава местной администрации, замещающий должность по контракту, отнесен к муниципальным служащим, на которых распространяется действие трудового законодательства. Поэтому, поскольку главой местной администрации, назначенным на должность по контракту, осуществляется руководство соответствующим юридическим лицом (местной администрацией), правомерным является расторжение контракта с ним с учетом особенностей, обусловленных как статусом местной администрации, так и нахождением названного лица на муниципальной службе, а равно порядком назначения его на должность и заключения контракта - с применением дополнительных оснований для прекращения трудового договора с руководителем организации, установленных статьей 278 Трудового кодекса Российской Федерации.
Случаи и основания досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, предусмотренные в виде специального перечня в части 10 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», являются дополнительными к основаниям, установленным Трудовым кодексом Российской Федерации, и не могут служить основанием для вывода о том, что к рассматриваемому случаю Трудовой кодекс Российской Федерации не может быть применен.
Кроме того, необходимо отметить, что пунктом 10.3 контракта, заключенного с О.А.Кондрашовым 6 декабря 2010 года, предусмотрено, что контракт с главой администрации города Нижнего Новгорода может быть расторгнут в одностороннем порядке по инициативе городской Думы города Нижнего Новгорода, главы города Нижнего Новгорода по иным основаниям, установленным трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе. Условия контракты были утверждены решением городской Думы города Нижнего Новгорода от 03.11.2010 № 57 и официально опубликованы до проведения конкурса и назначения О.А.Кондрашова на должность главы администрации города Нижнего Новгорода. Указанное решение городской Думы никем не оспорено и судом не соответствующим законодательству не признано. Контракт был подписан О.А.Кондрашовым в результате победы в конкурсе на назначение на должность главы администрации города Нижнего Новгорода, в котором все граждане принимали участие добровольно и без принуждения.
Также в Российской Федерации существует множество примеров прекращения полномочий и расторжения контрактов с главами местных администраций по инициативе представительных органов по основаниям, предусмотренным Трудовым кодексом Российской Федерации. Данные случаи неоднократно были предметом рассмотрения судов всех уровней, в том числе Верховного Суда Российской Федерации, которые подтвердили право представительных органов принимать решения, аналогичные решению от 22 июля 2015 года № 160 «О досрочном прекращении полномочий главы администрации города Нижнего Новгорода Кондрашова Олега Александровича и прекращении (расторжении) с ним контракта».
На основании изложенного, оснований для отмены решения от 22 июля 2015 года № 160 «О досрочном прекращении полномочий главы администрации города Нижнего Новгорода Кондрашова Олега Александровича и прекращении (расторжении) с ним контракта» у городской Думы города Нижнего Новгорода не имеется.
